对溢油损害海洋生态环境索赔问题的思考
文章来源：国家海洋局 文章作者：刘家沂 发布时间：2007.01.25
海上油污事件的频发，已经成为威胁我国海洋生态安全的主要原因之一。国家海洋局每年发布的海洋灾害统计公报显示，2005 年我国发生近海溢油事件16 起，2004 年为5 起，同比增长220%；2003 年统计到我国近海溢油为5 起，直接经济损失1,670 万元，2002 年统计到我国近海溢油为6起，直接经济损失460 万元，同比增长263%。事实告诉我们，中国已经是世界第三大石油进出口国，中国的海域有各国的邮轮频繁的航行，并且近海海域的油污事件逐年递增，其中包括油气开采的不安全作业。溢油污损事件发生后，针对海洋生态环境被破坏的情况，除采取必要的应急措施以外，利用法律手段保证污染责任人承担损害责任以维护国家利益也是十分必要的。
一、油污造成的生态环境危害
破坏海洋生态的类型有多种，主要来自五个方面：一是陆源污染对海洋生态环境的影响日趋严重，比如各种工农业废水和生活污水入海；二是海洋资源开发活动和海洋（海岸）工程建设对海洋生态环境的影响日益加重；三是海水养殖对局部海域生态环境的污染逐渐明显；四是海洋油气作业和邮轮溢油事故的日渐增多；五是自然灾害的影响，如赤潮、海啸等。2005 年中国海洋环境质量公报指出，2005 年我国海域总体污染状况仍未好转，近岸海域污染形势依然严峻；近岸海域生态系统健康状况恶化的趋势尚未得到缓解，大部分海湾、河口、滨海湿地等生态系统仍处于亚健康或不健康状态，主要表现在水体富营养化及营养盐失衡、河口产卵场退化、生境丧失或改变、生物群落结构异常等；海水中的主要污染物是无机氮、活性磷酸盐和石油类。从2005 年中国海洋环境质量公报来看，陆源污染物排海是造成我国近岸海域环境污染和生态损害的主要原因；但是从海洋生物多样性保护的角度，油污的危害反而是最大的因素，泄漏的燃油对海洋环境和周边野生生物造成的生态灾难表现在三个方面：一是漂浮在海面的油膜可以减少海洋产氧量直接造成海洋生物窒息而死，同时对周边的海洋渔业、养殖业是毁灭性的灾害，海鸟等生物一旦粘附上燃油，其大部分能力便会丧失，或烧死或溺水而死或活活饿死；二是有毒物质进入海洋生物食物链，燃油溶解后的分散状态和乳化状态将产生多种有毒化合物质进入海洋生物的食物链，在毒害海洋生物的同时也会对食用者的人体造成严重危害；三是油膜凝聚以后的物质，这是潜伏在海洋中的长期杀手，包括海面漂浮的焦油球和沉积物中的残余物，都是能量聚集和积累的不安全因素。
二、生态环境损害索赔的法律制定及执行现状
2000 年4 月1 日实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称“海洋环保法”）（修正版）第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”，从而正式确立了海洋环境监督管理部门对海洋生态污损责任人的索赔权。但是据不完全统计，2000 年4 月～2005 年12 月，我国海域重大溢油污染事件约为50 起，仅一例提出了海洋生态损失索赔要求，从国际社会对海洋环境侵权损害法律制度的重视程度和发达国家环境侵权法律体系建设完善的角度，突出显示了我国在海洋生态法律领域的空白和执行力度的薄弱，同时对污染损害人的法律定义提出了更高的要求，具有国家索赔权的机构对海洋生态环境损害有不可推卸的索赔义务。与其他法律权益相比，生态权益的公益性特点明显；索赔关系的调整已经超越了法律公平正义的局限，其必须适应社会发展的规则。目前对于油污染而言，社会发展的规则就是石油进出口的不断增加，人类摄入海洋蛋白质的需要不断扩大，我国因为油污染已灭绝的海洋生物近千种。但是生态的建设单纯只依靠国家财政的支持、地方财政的拨款是不能解决问题的，必须让污染损害人担负起必要的责任，因此，要求海洋生态环境损害责任人进行索赔是人道主义的做法，我们应当把海洋生态环境保护建立在法制的基础上，不断完善涉及保护海洋生态环境的相关法律、法规及操作标准，严格执法程序，加大执法力度，这对于保护海洋生态环境，维护全民族共同利益是有重要意义的。
三、对策建议
从海洋生态环境索赔法律环节上看，无论是国内立法还是案例实践上都相当薄弱，在操作中只能比照相关环境立法和环境恢复案例来处理，但实际上海洋生态和海洋环境是不同的概念，其赔偿范围存在巨大差异，而环境恢复权和生态索赔权在环境权益中同样属于两种不同的概念，基于海洋生态环境索赔工作不能有效实施的现实局面，应尽快考虑制定与“海洋环保法”相配套的规章制度或行政条例，建议改进以下五个方面的内容：
（一）依法确立海洋生态环境索赔的法律诉讼地位
海洋生态环境索赔诉讼实际上是一种民事公益诉讼，也是民事侵权损害赔偿诉讼的一种，但是在传统的法学理论支持下，“海洋环保法”第九十条第二款关于依照本法确定的海洋环境监督管理部门有权代表国家要求责任人赔偿的规定，有悖于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条关于当事人起诉资格的规定，以及第三条关于民事诉讼适用范围的规定，行政机关作为民事诉讼原告主体与海洋生态环境既无直接利害关系，与被告又不属于平等主体，无疑此种诉讼方式缺少立法依据，更何况“海洋环保法”第九十条第二款没有赋予行政机关直接向人民法院起诉的权利，因此立法改善应先确立海洋生态环境索赔民事公益诉讼的法律地位。
（二）依法明确海洋生态环境索赔原告
“海洋环保法”第九十条第二款规定，具有索赔权的主体是依照本法行使海洋环境监督管理权的部门，然而根据该法第五条规定，符合这一条件的部门，包括国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门等，海上污染事件具有复杂多变的特点，遇到具体案件再分辨行政职责划分显然不恰当，事发突然的话还会造成行政部门工作被动影响执法权威性更容易出现漏洞。依法明确海洋生态环境索赔原告，使其细则化具体化，有利于职能划分、有利于行政集中管理、有利于加强损害赔偿意识，从而保障国家利益得以完全的实现。
（三）依法确立海洋生态环境索赔诉讼的四项基本原则，即举证责任倒置原则、因果关系推定原则、赔付实现原则和惩罚性赔偿原则。
由于海洋生态侵权损害事件本身具有复杂、多变的特点，再加上有害物质迁移、扩散、复合、转化等因素，即使运用高科技手段也难以准确得出因果关系的结论，所以生态环境侵权损害事件的特点决定了该类民事索赔诉讼不宜适用“谁主张谁举证”原则，造成环境损害的责任者要免除责任就应当举证其行为与环境损害事实之间没有因果关系，并承担举证责任。而赔付实现原则是以危险责任论是为核心，不以主观心理为必要要件，而以客观行为是否创造了危险为构成要件，其基本思想在于不幸损害的合理分配；如果其危险责任是以故意行为而致，则应当对责任人实行加重处罚 ，这将给予油运经营者更多的谨慎和注意义务，也是惩罚性赔偿的根本目的。
（四）依法确立海洋生态环境损害的评估技术标准
中国海洋溢油生态损失评估方面唯一有记录的一例就是中国首例涉外海洋生态索赔案——“塔斯曼海”案。目前，负责对“塔斯曼海”生态损害价值评估的有关部门现已开始推广其海洋溢油生态损失评估技术成果，这是我国海洋科技事业的重大进步，但有待于对其评估技术标准做立法上的考虑，因为其同时也是海洋生态环境侵权诉讼的证据核心要素。目前处理个该类索赔案件中，没有可以依据的证据法律标准，审判人员无法作出正确的判断，影响了司法公正，不利于案件的发展，也不利于国际影响，因此应考虑尽快依法确立该标准。
（五）依法确立海洋生态环境索赔的赔偿范围
我国目前尚无规定，根据国际法优先适用原则，应遵守国际公约的规定，但是从立法技术上来说，我国缔约的《1969 年民事国际油污损害责任公约》和《1992 年国际油污损害民事责任公约议定书》，对污染损害的定义采用的是概括表述法，只是规定了认定污染损害的原则“因污染而产生的灭失或者损害”以及“已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”，然而对污染损害的赔偿范围没有作出列举，而是将“灭失或者损害”以及“合理恢复措施”的含义交由各缔约国的国内法解决，以回避对赔偿范围作出直接规定。因此依据普通法原则，我国可以按照国内法和国情的要求，立法规定海洋生态环境的赔偿范围。相对应的，我国目前已经在建立国内油污基金，该基金中没有将海洋生态列入赔偿范围，建议油污基金组织考虑溢油污损造成海洋生态合法利益受到损害，也应得到充分、合理的赔偿。
（该文发表于《经济要参》2006 年第39 期总第1609 期，部分内容转载于《中国海洋报》1507 期）
